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內容來自sina新聞

我國138縣醞釀撤縣設市借城鎮化奪地抬高房價

  沉寂16 年之後，"縣改市"借"新型城鎮化"之名，再次高歌猛進，大有卷土重來之勢。據統計，至少有138個縣醞釀撤縣設市，廣東、貴州、雲南和陜西4 省就有60 多個縣提出撤縣設市。

  "這是典型的政績沖動，與加大縣城和小城鎮建設的戰略意圖背道而馳。對其中的胡作非為如不明令禁止，耽誤發展不說，還會嚴重沖擊農村社會穩定。"中國人民大學新型城鎮化研究小組負責人彭真懷嚴詞指責。

  "縣改市"會不會重新啟動雖然仍未可知，但過多的縣改為市或區，將沖擊以縣制為基礎的治理制度，這不僅會造成虛假城市化，更會為中國未來發展埋下無可挽救的隱患。

  "縣改市" 出政績

  上世紀八、九十年代，縣域經濟迅速壯大，相應地要求行政權力和管轄范圍擴張升級，縣升格為市一度成為切實可行而又風光無限的擴張模式。

  僅1994 年-1996 年間，全國共有95 個"縣改市"，其中，江蘇、山東、浙江等省"縣改市"較為突出，江蘇蘇南的縣基本都升級為市。

  對於縣級單元來說，"縣改市"之後可獲得更高的稅收返還比例、城市維護建設稅等收入，還可以得到更多的建設用地指標、建融屏東佳冬建融工業項目、水資源占用量等 好處，在當時客觀上這也符合中國經濟社會發展的需要。事實證明，改市之後，江蘇、山東、浙江等省的縣域經濟也得到瞭快速發展，每年的全國百強縣排行榜基本 都被這三個省占據。

  "在特定時期，縣改市不失為一條有效的發展道路。"國傢行政學院公共行政教研室主任竹立傢認為，城鎮化快速發展，就需要給中小城市放權，讓他們 有擴張和發展的欲望。如果一個縣的經濟發展水平比較高，城市規劃面積到位，財政收入達到一定的水平，人口聚集達到一定的能量，自身的造血能力大幅度提高， 就可以變成市，使農民就地變成市民。

  然而這一輪的"縣改市"風潮，被中央政府1997 年緊急叫停。彭真懷研究認為，中央之所以這麼做，是因為當時很多地方盲目追求縣改市，沖擊瞭縣制為主要特色的傳統行政管理系統，造成很多縣級市出現"虛假 城市化"弊病，比如市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等等。

  "現在這些老毛病又發作瞭，簡單把縣一撤瞭之，搞硬生生的'拉郎配'，甚至農民'被上樓'，背離瞭新型城鎮化的初衷。"他說。

  如何釋放縣域經濟的活力一直是行政區劃改制的中心議題，不可否認，擴權強縣無疑是城鎮化的下一個增長點。"但我們要對新型城鎮化重新理解，不能走入誤區，甚至走向反面。"彭真懷表示。

  "省管縣"遇阻 "縣改市"回潮

  "縣改市"暫時被凍結之後，縣級擴權的沖動沒有得到釋放，轉而通過"省管縣"的方式探路突圍。

  浙江是最早推動強縣擴權的省份之一。早在2002 年，浙江省按照"能放都放"的總體原則，將313 項原屬地級市的經濟管理權限下放給20 個縣市區，成為"省管縣"浙江模式。

  之後，中國許多省市開始推行財政"省管縣"的單項試點，這被認為是強縣擴權、壯大縣域經濟的重大改革舉措，而在十年之後的今天，"省管縣"已經處於膠著狀態、躑躅不前。

  雖然全國共有27 個省份1080 個縣實行瞭財政省直管，但相對其他領域的改革，各地推進熱情並不太高。從目前來看，具體的障礙就是地級市不願放棄縣的直接管轄權，不管是對經濟發達縣和不發達縣都不願放，都覺得管得越大越好。

  財政部財政科學研究所副所長王朝才認為，省管縣的試點主要是財政權限的試點，在"財權"上繞過瞭市裡，這對地級市沖擊很大。而矛盾之處還在於，人事、發改這些權力還歸市裡管，縣領導仍然受制於市，放不開手腳。

  強縣擴權、省管縣遇阻，縣域轉而尋求另外的方式來突破發展瓶頸，"縣改市"再次進入視野。一些強縣甚至準備瞭相關的上報材料，隻待中央政府一聲令下。

  但"縣改市"的閘門並沒有完全解禁，直至2010 年，民政部隻批復瞭雲南蒙自、文山兩個縣撤縣設市，江西德安縣部分區域設立共青城市的申請。

  但今年年初，民政部在不到兩個月的時間內連續批準吉林扶餘、雲南彌勒"縣改市"名單，這一動作被看作是"縣改市"全面解禁的信號。

  加之，借助新型城鎮化戰略的東風，"縣改市"風潮再起，引起專傢學者的普遍擔憂。

  "很多人對新型城鎮化缺乏常識性的判斷，仍在片面追求城市空間擴張，大興造城運動，借新城之名，行奪地、爭地和占地之實，抬高房價和地價。"彭真懷說，如此放任下去，被嚴重扭曲的新型城鎮化就會演變成一場災難。

  "縣改區"矛盾重重

  從1997 年以後，"縣域"擴權並不是單線進行的，在"縣改市"受困的情況下，撤縣改區成瞭很多地方政府新的城市化突破口。

  根據民政部數據，全國市轄區數量從2000 年的787 個增至2011 年的857 個，縣台中信貸比較二胎年息級市則從400 個下降到369 個。

  在2009 年省財政管縣等政策實施後，一些地級市政府擔心所屬縣脫離自己的控制就紛紛把下屬縣改為區。

  目前全國中心大都市已基本將周圍的縣(市)改為區。以廣東為例，在珠三角地主要縣(市)改為區之後，東西北地區縣改區亦不少，去年廣東清新縣、揭東縣先後撤縣改區。

  一些百強縣諸如順德市、錫山市、吳江市等相繼變為市轄區。廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等發達縣市也可能面臨變區的命運。

  今年年初，"縣改市"可能開禁的信號，一度讓很多經濟強縣興奮，並與"縣改區"

  發生著強烈的沖突。

  5 月8 日，浙江長興因"撤縣改區"釀就一場風波。長興是全國經濟強縣，行政區劃隸屬湖州市管轄。長興縣多年來就一直在為撤縣建市做準備，沒想到湖州卻提出"撤縣變區"。

  長興作為浙江財政"省直管縣"，財政80% 留給自己，20% 交給省裡。變成區之後，一半要交給湖州。這引發瞭長興縣委四套班子、企業和當地群眾的強烈反對，並聯名發出措辭嚴厲、態度堅決的"一封信"："假如湖州市 委、市政府一意孤行，長興縣所有黨政機關、鄉鎮(街道、園區)的一把手也將集體辭職......"

  在縣改區方式上，縣級政府與地級政府顯然存在不小的利益沖突，面對洶湧民意，湖州市決定暫停"撤縣設區"計劃。

  "最根本的還是地方利益之爭"，竹立傢說，相比之下，縣級政府對"縣改市"更為渴求，而地級市則更迫切地希望"縣改區"。這兩種力量此消彼漲，一直在較量。

  地級市喜歡"縣改區"，一是為壯大本身的經濟實力，二是獲取更多的財政資源，三也是市領導政績的表現。"竹立傢說。

  "縣制"的未來

  中央政府力推新型城鎮化之後，各地政府都在快馬加鞭，把"縣改區"、"縣改市"變成抓手，借此尋求更大的農地變建地條件算公式怎麼貸款比較會過件怎麼貸款比較會過件發展權限、更大的發展空間。

  學者質疑，無論是撤縣設市、設區都不能盲目推進，這不是新型城鎮化的發展方向。

  北京大學國傢發展研究院副教授李力行，研究瞭大量的縣改市案例，他發現，盡管縣級市相比於縣，財政收入擴張更快，但在創造制造業和服務業就業方面，以及在教育和衛生等公共服務的指標方面，縣級市都沒有明顯勝過縣。這說明，在民生方面，"縣改市"並沒有帶來明顯的改觀。

  同樣，對於縣改區，竹立傢研究的結果是：

  大量的縣( 市) 改區，成為大中型城市擴張發展空間、獲取土地的最好辦法。一些本來自身經濟發展較為突出的縣(市)改為區之後，自身的發展動力也隨之弱化。以順德為例，在改區之前，順德一直在全國領先，但後來就不如昆山、江陰等地瞭。

  "一窩蜂地撤縣設市、設區，反映出地方政府除瞭盯著農民的土地，摳土地財政，已經沒有心思搞農業現代化、工業信息化瞭。"彭真懷在各地調研瞭解 到，並不是所有地方都適合擴大城市規模，搞行政造城。"有一個地級市，把城鎮化指標逐級分解到縣、到區、到鄉鎮，弄得官不聊生，民不聊生，民怨四起。"

  彭真懷表示，縣改市或者縣改區並不是此輪新型城鎮化的突破口和重點，"傳統城市化，是為政府自己服務，政府要搞GDP，經濟增長，要城市美化，要政績；而新型城鎮化是以人為本的城鎮化，要為進城的農民服務，我們要重新理解以人為核心的新型城鎮化。"

  "撤縣設區"把權力上收到地級市；"撤縣改市"在名分上有瞭升格，這種翻燒餅的做法並沒有實質性的民生意義。客觀地看，這些地方政府簡單地把造城作為做大經濟總量的工具，實際上是在挑戰最為敏感的社會安全底線。

  彭真懷表示，必須堅決反對這種錯誤做法，既要走出新型城鎮化就是片面抓城市的誤區，更要走出新型城鎮化就是消滅"縣制"的災區，防止這個重大的國傢戰略剛起步就被嚴重扭曲。

新聞來源http://yt.house.sina.com.cn/news/2013-06-11/08372248592.shtml

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